Minha empresa foi impedida de licitar com a Prefeitura de Florianópolis: os 10 dias úteis para se defender

Por Pedro de Queiroz — advogado, OAB/SC 13.903

Sua empresa recebeu uma notificação da Prefeitura de Florianópolis abrindo prazo de defesa em um processo de sanção: quanto tempo você tem e o que está em jogo? O prazo é de 10 dias úteis contados da ciência, na forma do art. 12 do Decreto municipal nº 25.876, de 20 de dezembro de 2023. Em jogo está o impedimento de licitar e contratar do art. 156, inciso III, da Lei 14.133/2021, que pode alcançar 3 anos e fecha o mercado público municipal inteiro, não um contrato só. É nessa janela que a empresa e o advogado de direito administrativo em Florianópolis montam a defesa prévia — a única manifestação anterior à decisão de primeira instância.

Este texto é para a pessoa jurídica que vende ou presta serviço ao Município e acaba de ser notificada: fornecedor, prestador de serviço contínuo, construtora, empresa que venceu o pregão e não assinou o contrato. Ele cobre o rito, os prazos, a dosimetria do decreto municipal, o recurso, os cadastros e o que reunir antes de responder.

O que é o PAARF e por que a Prefeitura abriu um contra a sua empresa?

É o processo sancionatório de fornecedores do Município de Florianópolis, regulado pelo Decreto nº 25.876/2023, que apura infrações e aplica as sanções da Lei 14.133/2021.

A sigla é de Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade de Fornecedores. O art. 1º do decreto define o alcance: infrações e sanções de licitantes e contratados dos arts. 86 a 88 da Lei 8.666/1993 e dos arts. 155 a 162 da Lei 14.133/2021, na Administração Municipal direta e indireta. O mesmo decreto institui o CAFI, cadastro municipal de fornecedores impedidos de licitar e contratar.

As condutas estão no art. 155 da Lei 14.133/2021, que lista doze infrações: da inexecução parcial ou total ao retardamento da execução sem motivo justificado, passando por não entregar a documentação do certame, não manter a proposta e não celebrar o contrato quando convocado. No topo, documentação falsa e ato lesivo da Lei 12.846/2013.

Quantos dias úteis a empresa tem para apresentar a defesa prévia?

O art. 12 do Decreto 25.876/2023 dá 10 dias úteis, contados da ciência da notificação, para a defesa prévia sobre os documentos do processo.

Há uma tensão que entra na peça desde o começo. A Lei federal 14.133/2021 assegura prazo maior: 15 dias úteis para a defesa na aplicação de multa (art. 157) e 15 dias úteis para a defesa escrita no processo de responsabilização que antecede o impedimento e a inidoneidade (art. 158). O decreto municipal trabalha com 10. A discussão sobre a validade do prazo reduzido cabe na defesa, mas seu desfecho não se antecipa. Enquanto ela não é decidida, o prazo que corre é o da notificação recebida.

A contagem tem regra própria. Pelo art. 183 da Lei 14.133/2021, exclui-se o dia do começo, inclui-se o do vencimento e computam-se apenas os dias de expediente administrativo no órgão competente. Chegando a notificação pelos correios, o prazo começa na juntada do aviso de recebimento aos autos.

O art. 158 diz ainda o que a defesa precisa conter: além das razões, a especificação das provas que a empresa pretende produzir. Perícia, testemunha, diligência no local da obra — o que não for pedido nessa peça dificilmente será produzido depois. O mesmo artigo exige comissão de dois ou mais servidores estáveis.

Se a acusação é de atraso ou paralisação e a causa real foi a desmontagem da equação de custos, o mérito da defesa é outro e tem regra própria: está tratado em reequilíbrio econômico-financeiro.

Existe uma janela de defesa antes de o processo ser instaurado?

Sim. O art. 5º do Decreto 25.876/2023 prevê notificação prévia com 5 dias úteis para esclarecimentos, e o art. 6º admite arquivamento fundamentado.

Essa fase passa despercebida porque não se chama defesa. Pelo art. 5º, o fiscal que identifica falha, inadimplemento ou inexecução informa o gestor, que notifica a contratada para apresentar esclarecimentos ou providências em 5 dias úteis. Pelo art. 6º, analisada a manifestação, o procedimento pode ser arquivado de forma fundamentada, após parecer da assessoria jurídica e aprovação da Procuradoria-Geral do Município.

É a oportunidade prevista na norma para encerrar o assunto antes de existir processo sancionatório, sem que o arquivamento seja consequência automática de responder. E o que se escreve ali é lido depois, na instrução do PAARF.

Qual sanção está em jogo e por quanto tempo ela dura?

O impedimento do art. 156, inciso III, da Lei 14.133/2021 dura até 3 anos e alcança a Administração direta e indireta do ente sancionador.

O parágrafo 4º do art. 156 delimita o alcance: a empresa fica impedida de licitar ou contratar na Administração Pública direta e indireta do ente que aplicou a sanção, pelo prazo máximo de 3 anos. Sanção do Município de Florianópolis vale, portanto, para o Município e suas autarquias, fundações e empresas.

A sanção seguinte é de outra ordem. A declaração de inidoneidade do inciso IV impede licitar ou contratar perante todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 e máximo de 6 anos. O parágrafo 6º a cerca de requisitos: análise jurídica prévia e, no Poder Executivo municipal, competência exclusiva de secretário municipal. Competência não é detalhe de forma: é um dos pontos que a defesa verifica nos autos.

A multa tem faixa legal. O parágrafo 3º do art. 156 a fixa entre 0,5% e 30% do valor do contrato licitado ou celebrado por contratação direta, calculada na forma do edital ou do contrato.

Como o decreto municipal calcula o tempo do impedimento?

O art. 32 do Decreto 25.876/2023 fixa 30, 45, 60 e 120 dias para infrações do certame e 24 ou 36 meses para inexecução.

A dosimetria municipal é explícita, o que permite discutir enquadramento, e não apenas o mérito do fato. Pelo art. 32: 30 dias para quem deixa de entregar a documentação do certame; 45 dias para quem não mantém a proposta; 60 dias para quem enseja o retardamento da execução sem motivo justificado; 120 dias para quem não celebra o contrato quando convocado; 24 meses para a inexecução total; e 36 meses para a inexecução parcial que cause grave dano à Administração.

O art. 35 acrescenta as atenuantes: as penas dos incisos II a VII do art. 32 são reduzidas pela metade, uma única vez, desde que não incida qualquer agravante, quando comprovada a ausência de registro de sanção aplicada à empresa nos 24 meses anteriores ao fato, ou quando a conduta decorrer de falha de menor repercussão, devidamente comprovada. Atenuante é hipótese normativa sujeita a prova e ao juízo da Administração, não resultado que se anuncie.

Cabe recurso da decisão que aplicou a sanção?

Cabe. O art. 28 do Decreto 25.876/2023 dá 10 dias úteis de recurso, com efeito suspensivo até a decisão final de segunda instância.

O prazo corre do recebimento da notificação da decisão. O parágrafo 5º prevê um segundo grau: da decisão do recurso cabe recorrer ao Comitê Administrativo de Recursos sobre Sanções de Pessoas Jurídicas (CARSF), também em 10 dias úteis. O art. 168 da Lei 14.133/2021 confirma a lógica — recurso e pedido de reconsideração têm efeito suspensivo até a decisão final.

Esse efeito suspensivo tem consequência prática. O art. 5º, inciso I, da Lei 12.016/2009 não admite mandado de segurança contra ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo. A via administrativa, aqui, define o momento em que a discussão judicial se torna possível. Na comarca da Capital, a Resolução TJ n. 21/2010, mantida nesse ponto pela Resolução TJ n. 18/2021, atribui licitações e contratos públicos à 1ª Vara da Fazenda Pública.

Duas notas ainda. A Súmula 373 do Superior Tribunal de Justiça considera ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo. E, esgotados os recursos, o art. 41 do decreto municipal admite revisão do PAARF a pedido da empresa em até 5 anos, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes comprovados documentalmente, sem possibilidade de agravamento da sanção.

O que muda nos cadastros e nos contratos já em execução?

A empresa sancionada é inscrita no CAFI e no SICAF pela Secretaria Municipal de Licitações e no CEIS pela Controladoria-Geral do Município.

O decreto distribui essas competências, determina a divulgação no sítio www.pmf.sc.gov.br e torna obrigatória a consulta ao CEIS antes de qualquer contratação municipal. É o que transforma a sanção em fato de mercado: o nome da empresa passa a aparecer na conferência de terceiros, não apenas no processo em que foi punida.

Sobre os contratos em execução, o efeito depende da sanção. O impedimento do inciso III veda licitar e contratar com aquele ente. Quanto à inidoneidade, o Superior Tribunal de Justiça firmou, sob a Lei 8.666/1993, que ela produz efeito apenas ex nunc (AgRg no REsp 1.148.351/MG). Duas ressalvas acompanham esse entendimento: a ausência de efeito rescisório automático não retira da Administração a faculdade de promover medidas específicas para rescindir contratos, e a questão não está pacificada sob a Lei 14.133/2021.

Há um limite que frustra a solução mais óbvia. Pelo art. 160 da Lei 14.133/2021, a personalidade jurídica pode ser desconsiderada quando usada com abuso de direito, e os efeitos das sanções se estendem a administradores e sócios com poderes de administração, à sucessora e à empresa do mesmo ramo coligada ou controlada.

Há acordo ou caminho de reabilitação?

O Decreto 25.876/2023 admite Termo de Ajuste de Conduta em casos puníveis com advertência, multa ou impedimento; a Lei 14.133/2021 prevê reabilitação no art. 163.

O TAC tem requisitos no próprio decreto: fatos puníveis com advertência, multa ou impedimento; não ter a empresa gozado do benefício nos últimos dois anos em qualquer contratação com o Município; não possuir registro vigente de inidoneidade nem multa municipal não quitada; e ausência de indício de crime ou improbidade. Quem o firma é o Controlador-Geral do Município. Como todo acordo, depende de aceitação da Administração.

A reabilitação é a saída depois da sanção aplicada. O art. 163 a admite perante a própria autoridade que puniu, exigidos cumulativamente reparação integral do dano, pagamento da multa, transcurso de pelo menos 1 ano no impedimento ou 3 anos na inidoneidade, cumprimento das condições do ato punitivo e análise jurídica prévia. Nas infrações dos incisos VIII e XII do art. 155 exige-se ainda programa de integridade.

As demais frentes de contencioso com o poder público estão reunidas na página de direito administrativo.

O que reunir antes de responder à notificação?

Seis documentos: a notificação com a data de recebimento, o contrato, o edital, os relatórios de fiscalização, a prova do fato alegado e os antecedentes.

1. A notificação e a data exata da ciência, com o comprovante de recebimento. É dela que corre o prazo do art. 12, contado pela regra do art. 183 da Lei 14.133/2021.
2. O contrato e o edital, com a data de assinatura em destaque. Instrumento assinado antes de 30 de dezembro de 2023 segue a Lei 8.666/1993, pelo art. 190.
3. Toda a comunicação com o fiscal e o gestor: relatórios de fiscalização, notificações anteriores, e-mails, atas, ordens de serviço, medições glosadas. É onde costuma estar a prova do motivo justificado.
4. A prova do fato e da sua data: laudo, nota fiscal, protocolo de entrega, ofício da Administração que suspendeu ou alterou a execução.
5. A lista de provas a especificar na defesa, exigida pelo art. 158, com os quesitos já formulados.
6. Os antecedentes da empresa nos 24 meses anteriores ao fato, pressuposto da atenuante do art. 35.

Três datas vão para o calendário: o fim dos 10 dias úteis da defesa prévia, o fim dos 10 dias úteis do recurso e a data em que o órgão tomou ciência da infração, início da prescrição de 5 anos do art. 158, parágrafo 4º. Se a notificação recebida foi a do art. 5º, e não a do art. 12, a empresa ainda está na fase anterior à instauração — aquela em que o problema se resolve com menos autos.