Improbidade administrativa depois da Lei 14.230/2021: o que mudou para quem é acusado

Por Pedro de Queiroz — advogado, OAB/SC 13.903

O art. 1º, § 1º, da Lei 8.429/1992, na redação da Lei 14.230/2021, diz que só configuram improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 — e o § 2º define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a voluntariedade do agente. O § 3º fecha o raciocínio: o mero exercício da função ou o desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade. Quem é acusado hoje responde por uma lei diferente da que vigorava até outubro de 2021, e a primeira pergunta da defesa deixou de ser o que se fez de errado para ser o que a petição inicial demonstrou sobre a intenção, razão pela qual o advogado de direito administrativo em Florianópolis chamado nesse momento lê antes de tudo a descrição do elemento subjetivo e a data dos fatos.

Este texto é para quem já foi citado ou notificado: secretário municipal, prefeito ou ex-prefeito, ordenador de despesa, fiscal de contrato, servidor de Florianópolis, São José, Palhoça ou Biguaçu — e também para a empresa contratada arrastada à ação como terceira. Ele cobre a exigência de dolo, os prazos de prescrição, o alcance da indisponibilidade de bens, as sanções e o juízo competente na Capital.

O que a Lei 14.230/2021 mudou para quem é acusado?

Acabou a improbidade culposa. A lei passou a exigir dolo específico, restringiu o alcance sobre terceiros e reescreveu prescrição, indisponibilidade de bens e sanções.

A mudança não foi de redação. Antes, a modalidade culposa do art. 10 permitia condenar quem causou prejuízo ao erário por descuido, erro de cálculo ou má gestão. Os §§ 1º a 3º do art. 1º apagaram essa hipótese e colocaram no lugar uma definição fechada de dolo.

O Supremo Tribunal Federal enfrentou o efeito da nova lei sobre os processos em curso no Tema 1199 da repercussão geral, julgado no ARE 843989. A tese fixou quatro pontos: é necessária a comprovação do dolo para tipificar os atos dos arts. 9º, 10 e 11; a revogação da modalidade culposa é irretroativa quanto à coisa julgada, por força do art. 5º, XXXVI, da Constituição; a nova lei alcança os atos culposos ainda sem condenação transitada em julgado; e o novo regime prescricional é irretroativo.

Depois disso vieram as ADIs 7156 e 7236, em que se questionaram vários dispositivos da reforma. O julgamento conjunto foi concluído em 1º de julho de 2026: o Plenário manteve a exigência de dolo e a taxatividade do rol do art. 11, mas derrubou outros trechos, alguns deles decisivos para quem se defende. Eles aparecem ao longo deste texto, sempre indicados.

Ainda posso ser condenado sem ter agido com dolo?

Não pela Lei 8.429/1992. O art. 1º, § 2º, exige vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito; a voluntariedade do ato praticado não basta.

A distinção tem consequência prática imediata. Assinar um empenho, homologar uma licitação, atestar uma medição ou aprovar um aditivo são atos voluntários por definição — ninguém os pratica por acidente. O que a lei passou a exigir é outra coisa: a demonstração de que o agente quis o resultado ilícito descrito no tipo.

Por isso a leitura da inicial começa pela pergunta de onde vem o dolo alegado. Quando a acusação se sustenta apenas na irregularidade formal, no parecer do órgão de controle ou no dano apurado, falta o elemento que o § 3º exige. E o § 3º é explícito ao dizer que o mero exercício da função, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade.

Quem pode propor a ação e a acusação da inicial vincula o juiz?

A lei atribui a propositura ao Ministério Público. O Supremo, nas ADIs 7042 e 7043, reconheceu legitimidade concorrente da pessoa jurídica de direito público lesada.

O art. 17 da Lei 8.429/1992, na redação de 2021, diz que a ação será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum do Código de Processo Civil, salvo o que a própria lei dispuser. A leitura literal sugeriria exclusividade, mas o Supremo assentou naquelas ações diretas a legitimidade concorrente do ente público lesado. Município, autarquia ou fundação prejudicada também podem figurar no polo ativo.

Há um segundo ponto que altera a estratégia de defesa. O art. 17, § 10-C, incluído em 2021, mandava o juiz indicar com precisão a tipificação do ato após a réplica e vedava-lhe modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. Esse dispositivo foi declarado inconstitucional no julgamento das ADIs 7156 e 7236, concluído em 1º de julho de 2026, justamente por vincular o juiz à capitulação da inicial. Na prática, atacar apenas o enquadramento escolhido pelo autor deixou de ser suficiente: a defesa precisa enfrentar os fatos narrados.

Em quantos anos a ação de improbidade prescreve?

Oito anos, contados da ocorrência do fato ou, nas infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência, conforme o art. 23 da Lei 8.429/1992.

O mesmo art. 23, no § 1º, prevê que a instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apurar os ilícitos suspende o curso do prazo por, no máximo, 180 dias corridos. Esse teto importa: inquérito civil parado por anos não congela a contagem indefinidamente.

Como o Tema 1199 declarou irretroativo o novo regime prescricional, a contagem depende da data dos fatos. Atos anteriores à vigência da Lei 14.230/2021 seguem a disciplina do regime anterior, e atos posteriores seguem os oito anos do art. 23. Montar a linha do tempo — data do fato, data da instauração do inquérito civil, data da propositura — é trabalho anterior a qualquer tese de mérito.

A prescrição intercorrente de quatro anos continua valendo?

Não conte com ela. O § 5º do art. 23 teve a eficácia suspensa em 2025 e caiu no julgamento das ADIs 7156 e 7236.

A Lei 14.230/2021 criou uma regra atraente para quem responde: interrompida a prescrição, o prazo recomeçaria pela metade, o que produziria prescrição intercorrente em quatro anos. Em 24 de setembro de 2025, o ministro Alexandre de Moraes suspendeu a eficácia dessa norma na ADI 7236, registrando que a decisão seria submetida ao Plenário. Foi o que ocorreu: no julgamento conjunto concluído em 1º de julho de 2026, a recontagem pela metade não sobreviveu.

O alerta é de calendário e de fonte. Modelos de petição, apostilas e páginas desatualizadas ainda repetem os quatro anos como se fossem direito vigente. Uma defesa construída sobre esse prazo pode desperdiçar a única tese realmente disponível no caso.

O juiz pode bloquear meus bens antes da sentença?

Pode. O art. 16 admite indisponibilidade de bens no curso da ação, e o Supremo, em 2026, afastou a vedação legal à presunção de urgência.

O texto de 2021 era restritivo. Pelo § 3º do art. 16, a indisponibilidade só seria deferida mediante demonstração concreta, no caso, de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, após a oitiva do réu em cinco dias. O § 4º admitia a decretação sem oitiva prévia quando o contraditório pudesse comprovadamente frustrar a efetividade da medida.

O julgamento das ADIs 7156 e 7236 alcançou os §§ 3º, 4º e 10 do art. 16. Caiu a vedação à presunção de urgência e afrouxou-se a exigência de demonstração concreta, admitindo-se a medida com base em tutela de evidência e em presunção do perigo de dano em determinadas situações, sempre por decisão fundamentada. Quem for citado hoje não deve contar com o argumento de que a urgência não se presume. O terreno da defesa passou a ser a fundamentação da decisão, a extensão do bloqueio e o valor sobre o qual ele recai.

O que a indisponibilidade de bens não pode alcançar?

Os §§ 13 e 14 do art. 16 vedam bloquear até quarenta salários mínimos em poupança ou conta corrente e o bem de família do réu.

A vedação do bem de família tem uma exceção expressa: ela não se aplica se comprovado que o imóvel é fruto de vantagem patrimonial indevida, na hipótese do art. 9º. Fora dela, a moradia da família fica fora do alcance da medida.

O § 11 estabelece uma ordem de preferência que costuma ser esquecida no pedido inicial. A indisponibilidade deve priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos — e só na inexistência desses o bloqueio de contas bancárias, de forma a preservar a subsistência do réu e a atividade da empresa ao longo do processo. Quando a decisão começa pela conta, essa inversão é matéria de agravo.

O § 10 limita a indisponibilidade aos bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre valores eventualmente devidos a título de multa civil nem sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita. Como esse parágrafo esteve entre os dispositivos alcançados pelo julgamento de 1º de julho de 2026, o seu alcance atual depende da leitura do acórdão, e é um dos pontos a conferir antes de discutir o valor bloqueado.

Minha empresa foi incluída na ação como terceira. Ela responde?

Só se tiver induzido ou concorrido dolosamente para o ato, conforme o art. 3º. Contribuição culposa ou mero proveito econômico do contrato não bastam.

Vale reparar em qual dispositivo prende a empresa. O parágrafo único do art. 1º sujeita às sanções da lei o particular que celebra com a administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente. A empresa que assina contrato administrativo decorrente de licitação não está nesse rol. Para ela, a via é o art. 3º — e o art. 3º exige indução ou concurso doloso.

O § 2º do art. 3º acrescenta uma trava relevante: as sanções da Lei de Improbidade não se aplicam à pessoa jurídica quando o mesmo ato já for sancionado como ato lesivo à administração pública nos termos da Lei 12.846/2013. E o § 1º diz que sócios, cotistas, diretores e colaboradores não respondem pelo ato imputado à pessoa jurídica, salvo se comprovadamente houver participação e benefícios diretos, respondendo nos limites da sua participação — sendo que a exigência de comprovação de benefícios diretos foi declarada inconstitucional no julgamento de 1º de julho de 2026. Sobrou a participação comprovada como divisor, o que torna decisivo individualizar quem decidiu, quem assinou e quem apenas executou.

Quando a acusação nasce de um aditivo — um termo que restabeleceu o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e depois foi lido como sobrepreço —, a defesa da empresa costuma começar pelo processo administrativo que autorizou aquele aditivo, pelos pareceres técnicos e jurídicos que o instruíram e pela planilha que serviu de base ao cálculo.

Que sanções a lei prevê e quando elas passam a valer?

Na hipótese do art. 11, multa civil de até vinte e quatro vezes a remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público por até quatro anos.

O art. 12, § 9º, é categórico quanto ao momento: as sanções previstas naquele artigo somente podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória. Condenação em primeiro grau, por si, não produz o efeito.

O alcance territorial da proibição de contratar mudou em 2026. O § 1º do art. 12 permitia limitar a proibição ao órgão ou ente da federação diretamente prejudicado pelo ato; o Supremo invalidou esse trecho, de modo que a proibição atinge os três níveis da federação. Para uma empresa que atende município, estado e União, a diferença é de sobrevivência operacional. A lei tem contrapeso: o § 3º manda considerar, na responsabilização da pessoa jurídica, os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades, e o § 7º impõe o non bis in idem entre as sanções da Lei 8.429/1992 e as da Lei 12.846/2013.

Um indício de improbidade também fecha portas fora do processo judicial. Em Florianópolis, o Termo de Ajuste de Conduta no processo sancionatório municipal tem entre os seus requisitos de admissibilidade a ausência de indício de crime ou de improbidade administrativa, e a celebração depende da autoridade competente, o Controlador-Geral do Município. A mesma conduta costuma abrir frentes paralelas — processo sancionatório na Prefeitura, tomada de contas no Tribunal de Contas, processo disciplinar, esfera criminal —, cada uma com rito e prazo próprios, reunidas na página de direito administrativo.

Onde tramita a ação de improbidade em Florianópolis?

Na 1ª Vara da Fazenda Pública da comarca da Capital, competente para licitações, contratos públicos e improbidade pela Resolução n. 21/2010-TJ do TJSC.

A Resolução TJ n. 18, de 20 de outubro de 2021, redefiniu as competências da 1ª, 2ª e 3ª Varas da Fazenda Pública da Capital, com efeitos a partir de 25 de outubro de 2021, e manteve com a 1ª Vara as matérias de licitações, contratos públicos e improbidade administrativa. O enquadramento oficial de unidades judiciais do TJSC registra as três varas na Capital, além do Juizado Especial da Fazenda Pública do Fórum Norte da Ilha.

Esse Juizado não é caminho aqui. O art. 2º, § 1º, I, da Lei 12.153/2009 exclui expressamente da competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública as ações por improbidade administrativa, qualquer que seja o valor. Fora da Capital, a ação segue a unidade com competência de fazenda pública da comarca respectiva, conforme a organização judiciária local.

O que reunir antes de escrever a defesa?

A data exata de cada fato, o processo administrativo completo, os pareceres que embasaram o ato e a certidão de citação com a sua data.

1. A citação e a prova da data — mandado, aviso de recebimento ou registro do sistema eletrônico. O prazo de resposta consta do próprio mandado e do rito aplicável; confira a data de juntada aos autos antes de calcular qualquer coisa.
2. A petição inicial inteira, com os documentos que a instruem. É nela que se procura de onde o autor extraiu o dolo: a frase, o documento ou o depoimento que sustenta a alegação de vontade dirigida ao resultado ilícito.
3. A linha do tempo dos fatos, com datas de cada ato questionado, da instauração do inquérito civil e da propositura da ação. Sem ela não se discute prescrição, e a prescrição é a primeira porta.
4. O processo administrativo de origem, completo: edital, contrato, aditivos, medições, empenhos, liquidações, ordens de pagamento e notas fiscais, na sequência em que foram produzidos.
5. Os pareceres técnicos e jurídicos que embasaram cada decisão questionada, com a identificação de quem os assinou. Decisão amparada em parecer é fato relevante para a discussão do elemento subjetivo.
6. As portarias de designação e os atos de delegação do período apurado, que dizem quem era ordenador de despesa, fiscal de contrato e gestor. A inicial costuma acusar em bloco; a defesa individualiza.
7. A relação dos bens e das contas atingidas, se já houver ordem de indisponibilidade, com os extratos que permitam demonstrar a natureza dos valores e a existência de bem de família.

Uma conferência final muda o rumo do trabalho: identifique se o mesmo conjunto de fatos já responde em outro lugar — processo sancionatório municipal, tomada de contas no Tribunal de Contas, processo disciplinar, inquérito criminal — frente em que convém saber de antemão o que se é obrigado a responder ao ser intimado a depor na delegacia. Peça apresentada em uma frente vira documento nas outras, e contradições entre versões apresentadas em processos diferentes costumam pesar mais do que qualquer tese isolada.