Restinga é área de preservação permanente? O que o STJ decidiu no caso catarinense

Por Pedro de Queiroz — advogado, OAB/SC 13.903

O prazo para discutir o enquadramento é de vinte dias, e a prova que resolve a discussão demora mais do que isso. Quem recebe auto de infração, termo de embargo ou exigência de licenciamento por vegetação de restinga tem, pelo art. 71, I, da Lei 9.605/98, vinte dias contados da ciência para se defender — e o art. 115 do Decreto 6.514/2008 exige que as provas pretendidas sejam especificadas e justificadas já nessa peça. Só que medir a distância até a linha de preamar máxima e caracterizar a vegetação em campo é trabalho de topógrafo e de biólogo, com agenda própria. Encomendar o levantamento no primeiro dia, antes de o prazo correr, é o passo prático com que começa qualquer discussão de direito ambiental em Florianópolis sobre restinga.

Lote, obra em andamento ou licenciamento parado em área de restinga levantam sempre a mesma sequência de dúvidas. O que o Código Florestal diz. O que a Resolução CONAMA 303/2002 acrescenta. Qual critério o STJ fixou em novembro de 2025. O que ainda pode ser autorizado. E o que acontece com quem já construiu.

Toda restinga é área de preservação permanente?

Não. O STJ fixou em 2025 que é APP a restinga situada até 300 metros da preamar máxima ou que fixe dunas e estabilize mangues.

A dúvida nasce de dois textos que não dizem a mesma coisa. O Código Florestal, no art. 4º, VI, considera APP as restingas "como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues" — e, no inciso VII, os manguezais em toda a sua extensão. A Resolução CONAMA 303/2002, no art. 3º, IX, vai além: constitui APP nas restingas em faixa mínima de trezentos metros medidos da linha de preamar máxima, e em qualquer localização quando a vegetação tenha função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues.

Em 11 de novembro de 2025, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou a divergência no REsp 1.827.303, relatado pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura. O entendimento firmado: são área de preservação permanente as restingas localizadas na faixa de 300 metros da linha de preamar máxima ou aquelas que atuam como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues. Além dos 300 metros, a função ecológica passa a ser exigida.

Duas ressalvas de método. A decisão é de Turma e não foi julgada sob o rito dos repetitivos: não vincula as instâncias ordinárias como vincularia uma tese repetitiva. E é parcialmente favorável a cada lado: dentro dos 300 metros protege mais do que a leitura literal do Código Florestal; fora deles, menos do que sustentava o Ministério Público.

O que muda a partir dos 300 metros?

Dentro da faixa, toda vegetação de restinga é protegida. Fora dela, a proteção depende de provar função fixadora de duna ou estabilizadora de mangue.

A origem do caso explica o alcance prático. A ação civil pública foi ajuizada em 2012 pela 28ª e pela 32ª Promotorias de Justiça da Comarca da Capital, ambas com atribuição ambiental, para obrigar o órgão ambiental estadual — então FATMA, hoje IMA — a tratar toda vegetação de restinga como APP no licenciamento e na fiscalização, sem restringir a proteção.

Pela leitura do próprio Ministério Público catarinense sobre o resultado, o órgão ambiental do Estado deve tratar como APP toda a vegetação de restinga na faixa de até 300 metros do mar, mesmo quando ela não seja fixadora de dunas nem estabilizadora de mangue. Apenas a partir dos 300 metros a presença de duna ou de mangue passa a ser exigida.

A consequência é uma troca do objeto da prova. Dentro da faixa, discute-se se existe restinga ali e onde está a linha de preamar máxima. Fora dela, discute-se função: aquela vegetação fixa duna, estabiliza mangue, ou nenhuma das duas.

A Resolução CONAMA 303/2002 ainda vale?

Vale. Em dezembro de 2021 o STF declarou inconstitucional a Resolução CONAMA 500/2020 e restaurou a vigência e a eficácia da 303/2002.

O julgamento é das ADPFs 747 e 749, no Plenário, por unanimidade, em 13 de dezembro de 2021. A Resolução 500/2020 havia revogado três resoluções do CONAMA, entre elas a que fixa parâmetros, definições e limites de áreas de preservação permanente. Declarada a inconstitucionalidade, a vigência e a eficácia das normas revogadas foram restabelecidas.

Na liminar, a relatora, Ministra Rosa Weber, consignou que a Resolução 303/2002 protege dunas, manguezais e restingas por sua função na dinâmica ecológica da zona costeira, e que revogá-la seria retrocesso incompatível com o art. 225 da Constituição.

O STJ retomou esse fio em 2025. Registrou que a 303/2002 foi validada pelo Supremo na ADPF 747 e que o Código Florestal, embora não mencione expressamente aquela amplitude, não revoga nem impede a aplicação do entendimento do CONAMA — as resoluções complementam a legislação sempre que sejam necessários critérios protetivos mais rigorosos, para evitar proteção insuficiente. Quem ainda sustenta que a 303/2002 caiu em 2020 discute com uma norma que voltou.

O que é restinga, tecnicamente, no meu terreno?

Depósito arenoso paralelo à linha da costa, com vegetação em mosaico. A caracterização é de campo: laudo técnico, não a leitura do mapa de zoneamento.

A Resolução CONAMA 303/2002 define restinga como depósito arenoso paralelo à linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de sedimentação, onde se encontram comunidades que recebem influência marinha. O Código Ambiental catarinense, na Lei 14.675/2009, art. 28, com a redação da Lei 16.342/2014, adota definição equivalente e define duna como unidade geomorfológica predominantemente arenosa produzida pela ação dos ventos, sendo campo de dunas o espaço necessário à movimentação sazonal das dunas móveis.

Vale separar as figuras, que se sobrepõem no mesmo lote e têm bases distintas. A duna é APP pelo art. 3º, XI, da Resolução CONAMA 303/2002 — o Código Florestal não a lista — e a resolução esclarece que ela pode estar recoberta ou não por vegetação: areia sem cobertura vegetal continua sendo duna e continua sendo APP. O manguezal é APP em toda a sua extensão pelo art. 4º, VII, do Código Florestal. Nenhuma das duas se mede em metros de recuo, ao contrário de rio, córrego e lagoa, cujas faixas estão no texto sobre o recuo de rio, mangue e duna em Florianópolis.

O terreno difícil é o de transição. A Estação Ecológica de Carijós, em Florianópolis, registra manguezal, restinga, banhado e vegetação de transição de manguezal para restinga — são essas feições intermediárias que produzem o maior volume de litígio sobre enquadramento na Ilha. Há ainda restingas protegidas por decretos municipais dos anos 1980, como as da Ponta das Canas e da Ponta do Sambaqui, listadas pela FLORAM — normas antigas, cuja vigência e cujos limites se conferem caso a caso.

Existe autorização para intervir em restinga?

Existe, em hipótese estreita. O Código Florestal só admite supressão de vegetação protetora de dunas e restingas em caso de utilidade pública.

O art. 8º abre três portas para intervenção em APP: utilidade pública, interesse social e baixo impacto ambiental, todas taxativamente definidas nos incisos VIII, IX e X do art. 3º. O § 1º fecha duas delas para o litoral: a supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. Pedido de licença apoiado em interesse social ou em baixo impacto para suprimir restinga nasce sem enquadramento legal.

O § 2º cria uma exceção adicional, e seus requisitos se leem juntos: intervenção em restinga e manguezal pode ser autorizada excepcionalmente onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para obras habitacionais e de urbanização inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda. É norma de Reurb social. Não alcança empreendimento imobiliário de mercado.

Duas saídas que costumam ser tentadas também estão fechadas. A municipal: o § 10 do art. 4º, incluído pela Lei 14.285/2021, permite que lei municipal defina faixas distintas das federais em área urbana consolidada, mas só as faixas marginais de curso d'água do inciso I — não autoriza reduzir APP de restinga, duna, manguezal, encosta ou topo de morro. E a do tempo: o § 4º do art. 8º diz que não haverá, em qualquer hipótese, direito à regularização de futuras intervenções além das previstas em lei.

O que acontece com quem já construiu?

Três frentes independentes: multa administrativa por hectare ou fração, ação civil pública com obrigação de recuperar e, conforme o caso, processo criminal.

A independência está no art. 225, § 3º, da Constituição: as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitam o infrator a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Pagar a multa não encerra o problema.

No plano administrativo, o art. 43 do Decreto 6.514/2008 comina multa de R$ 5.000,00 a R$ 50.000,00 por hectare ou fração a quem destrói ou danifica vegetação em APP sem autorização. O que pesa é a expressão "ou fração": a multa não escala para baixo com a área, e o piso incide inteiro ainda que a intervenção tenha alcançado alguns metros quadrados de vegetação. O decreto é federal: qual norma rege o auto concreto se verifica antes do cálculo.

No plano penal, o art. 50 da Lei 9.605/98 tipifica destruir ou danificar vegetação fixadora de dunas ou protetora de mangues, com pena de detenção de três meses a um ano e multa. É o tipo desenhado para o litoral e a capitulação usual nesses casos.

No plano civil, três balizas decidem. A Súmula 613 do STJ afasta a teoria do fato consumado em matéria ambiental — obra pronta e antiga não se legitima pelo tempo. A Súmula 623 e o Tema 1.204, sob o rito dos repetitivos, tratam as obrigações ambientais como propter rem, exigíveis do proprietário ou possuidor atual, de qualquer dos anteriores ou de ambos, à escolha do credor — o que sobra ao comprador contra quem vendeu, e o que dá para checar antes da escritura, está em comprei um imóvel com problema ambiental. E o Tema 999 do STF, no RE 654.833, fixou que a pretensão de reparação civil por dano ambiental é imprescritível.

Um caso local mostra que o desfecho não é linear. Em imóvel erguido em APP de restinga em Naufragados, a 3ª Câmara de Direito Público do TJSC negou por unanimidade o recurso da ocupante e manteve a ordem de demolição, sob sentença já transitada em julgado; depois, a 1ª Vice-Presidência suspendeu liminarmente a demolição a pedido do Município, e o Ministério Público recorreu. A disputa segue: não é precedente fechado.

Que documentos reunir, e em que ordem?

Matrícula, levantamento topográfico com a medição a partir da linha de preamar máxima, laudo de vegetação, consulta ao zoneamento e ao cadastro de embargos.

A ordem prática: primeiro, matrícula atualizada e cadeia dominial. Segundo, o levantamento topográfico georreferenciado que fixe a linha de preamar máxima e meça a distância dela até cada ponto do lote — é o documento que separa os dois regimes. Terceiro, o laudo de caracterização da vegetação, que responde se há restinga e, além dos 300 metros, se ela fixa duna ou estabiliza mangue. Quarto, a consulta ao zoneamento e às áreas de limitação ambiental do Plano Diretor, lembrando que o mapa não esgota a proteção. Quinto, a consulta à base pública de autos de infração e aos polígonos de embargo, que o art. 96, §§ 6º e 7º, do Decreto 6.514/2008 determina sejam disponibilizados em sítio oficial na internet. Sexto, as licenças e autorizações de supressão existentes.

Os prazos que organizam a agenda são poucos e curtos. Vinte dias, da ciência da autuação, para a defesa administrativa (art. 71, I, da Lei 9.605/98) — o mesmo relógio de quem teve a obra embargada pela FLORAM. Vinte dias para o recurso à instância superior do SISNAMA. Cinco anos para a administração apurar a infração, contados da prática do ato ou, na infração permanente, do dia em que ela cessou — e obra mantida em APP costuma ser tratada como infração permanente. Em auto antigo, há ainda o art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008: prescreve o procedimento paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho.

Restinga é uma das faixas que decidem o que se pode fazer num terreno de orla; duna, manguezal, curso d'água e encosta seguem regras próprias, reunidas na página de direito ambiental. No caso concreto, quase tudo começa por dois números: a distância medida até a linha de preamar máxima e a data em que o autuado tomou ciência.